Oleh: Dwi Satya Ardyanto ©
Pendahuluan
Barangkali tak semua orang hukum mengenal Program Legislasi Nasional atau yang biasa disingkat dengan Prolegnas. Menurut Pasal 1 angka 9 Undang-Undang Nomer 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, Prolegnas adalah:
“instrumen perencanaan program pembentukan UU yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis.”
Prolegnas merupakan potret politik hukum Indonesia yang berisi rencana pembangunan peraturan perundang-undangan dalam periode tertentu. Misalnya untuk lima tahun ke depan, sasaran politik hukum kita akan dibawa kepada good governance, maka baik RUU yang diajukan oleh Pemerintah dan DPR maupun RUU yang diprioritaskan untuk dibahas di DPR akan berkaitan dengan good governance, seperti adanya RUU tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang sekaligus mengamanatkan pembentukan institusi KPK, RUU tentang Keterbukaan Informasi Publik, dan sebagainya.
Namun demikian, sasaran politik hukum di sini tidaklah berdiri sendiri. Sasaran politik hukum nasional dirumuskan untuk mencapai tujuan negara seperti yang dimuat di Pembukaan UUD 1945, yaitu:
- melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia;
- mencerdaskan kehidupan bangsa;
- memajukan kesejahteraan umum; dan
- ikut melaksanakan ketertiban dunia.
Dalam tataran konkrit, sasaran politik hukum nasional mesti mengacu pada Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional, atau yang dikenal dengan RPJM.
Di samping melihat Prolegnas sebagai instrumen mekanisme perencanaan hukum, sebagaimana penjelasan di atas, Prolegnas juga bisa dilihat sebagai isi/materi hukum (legal substance). Sebagai isi hukum, Prolegnas memuat daftar RUU yang akan dibentuk dalam periode tertentu.Dari segi periode penyusunannya, Prolegnas disusun setiap lima tahun sekali. Kemudian periode tersebut dipecah lagi per tahunan (annual).
Sejarah Singkat Prolegnas
Prolegnas kini sudah berusia hampir 31 tahun, tepatnya sejak tahun 1977. Pemikiran mengenai perencanaan pembangunan hukum nasional sebenarnya mulai ditelurkan saat Simposium mengenai Pola Perencanaan Hukum dan Peraturan Perundang-undangan di Daerah Istimewa Aceh tahun 1976. Dalam simposium yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Universitas Syah Kuala dan Pemda D.I. Aceh ini menggariskan bahwa suatu pola umum perencanaan peraturan perundang-undangan sekurang-kurangnya memuat:
- landasan dan tujuan perencanaan;
- penetapan prioritas materi hukum yang akan direncanakan;
- penetapan mekanisme proses perencanaan;
- sarana perencanaan; dan
- kegiatan penunjang, seperti penelitian, penyuluhan, dokumentasi, dan sebagainya.
Konsep Prolegnas pertama kali disusun pada saat Lokakarya Penyusunan Prolegnas di Manado, Sulawesi Utara, pada tanggal 3-5 Februari 1977. Lokakarya ini juga menyepakati peran BPHN dalam penyusunan peraturan perundang-undangan secara berencana dari hulur sampai hilir berdasarkan tahapan-tahapan yang integratif. Kegiatan-kegiatan yang diamanatkan kepada BPHN untuk menunjang Prolegnas ini, yaitu:
- melaksanakan penelitian dan usaha lain;
- melaksanakan inventarisasi peraturan perundang-undangan;
- pengkajian dan evaluasi peraturan perundang-undangan yang ada mengenai efektivitas dan keserasiannya dengan kebutuhan yang berkembang di masyarakat; dan
- penyusunan dan perumusan naskah rancangan akademis (atau biasa disingkat dengan ‘N.A.’) dari RUU dan peraturan pelaksananya.
Institusionalisasi Prolegnas dimulai dengan dikeluarkannya Keputusan Menteri Kehakiman Nomer M-PR.02.08-41 tertanggal 26 Oktober 1983 yang ditujukan kepada semua pimpinan departemen/Lembaga Pemerintah Non-Departemen (LPND) yang bertujuan membentuk Panitia Kerja Tetap Prolegnas. Cikal bakal institusionalisasi ini sebenarnya berasal dari inventarisasi peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh BPHN. Berdasarkan kepmen inilah BPHN mulai mengkoordinasikan Prolegnas pada Pelita III, IV, dan V.
Dengan dikeluarkannya Keppres No. 32 Tahun 1988, BPHN berperan dalam perencanaan pembangunan hukun nasional. BPHN menyusun Rencana Pembangunan Hukum Jangka Panjang dan Menengah pada GBHN 1993 dan Repelita VI serta Rencana Legislasi Nasional.
Kemudian dengan disahkannya UU No. 10 Tahun 2004, penyusunan Prolegnas di lingkungan pemerintah dikoordinasikan oleh Departemen Hukum dan HAM, yaitu oleh BPHN. Badan Legislasi (Baleg) DPR bertugas untuk mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR serta penyusunan Prolegnas antara Pemerintah dan DPR.
Proses Penyusunan Prolegnas
Ada lima tahap penyusunan Prolegnas, yaitu:
- tahap kompilasi dan konsep Rencana Legislasi Nasional (Relegnas);
- tahap klasifikasi dan sinkronisasi Relegnas;
- tahap konsultasi dan komunikasi;
- tahap penyusunan naskah; dan
- tahap koordinasi dan penetapan Prolegnas.
Pada tahap pertama, Panitia Kerja Harian (Panjahar) BPHN menerima masukan RUU dari departemen dan LPND. Setelah itu dilakukan kompilasi dan konseptualisasi Relegnas dari departemen dan LPND tersebut.
Kemudian pada tahap kedua dilakukan klasifikasi dan sinkronisasi konsep Relegnas yang dilakukan oleh Tim Pengarah dan Tim Antar Departemen (Antardep). Setelah itu konsep Relegnas dimantapkan.
Selanjutnya pada tahap ketiga diadakan konsultasi dan komunikasi ke berbagai pihak dalam Forum Konsultasi dan Komunikasi. Berikutnya pada tahap penyusunan naskah, dilakukan pembahasan Relegnas oleh Tim Pengarah, Tim Antardep, Forum Konsultasi, Forum Komunikasi, dan Panjahar untuk menyusuk Prolegnas. Hasil Prolegnas di lingkungan pemerintah kemudian ditetapkan oleh Menteri Hukum dan HAM dalam Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas.
Tahap terakhir, RUU yang berada di dua susunan Prolegnas, yaitu di lingkungan pemerintah dan DPR disusun kembali prioritasnya di bawah koordinasi Baleg DPR. Kemudian hasil Prolegnas antara Pemerintah dan DPR dituangkan dalam Keputusan DPR RI, baik lima tahunan maupun satu tahunan.
Untuk mempermudah penjelasan, dapat dilihat pada tabel sebagai berikut ini:
Kaidah Penuntun dan Arah Kebijakan Prolegnas
RUU yang disusun dalam Prolegnas harus berdasarkan kaidah penuntun sebagaimana yang tertuang dalam simpulan Lokakarya 30 Tahun Prolegnas yang diselenggarakan oleh BPHN pada tanggal 19-21 November 2007 di Jakarta, yaitu:
- hukum nasional harus menjamin integrasi bansga dan negara baik teritori maupun ideologi;
- hukum nasional harus mengintegrasikan prinsip demokrasi dan nomokrasi;
- hukum nasional harus berorientasi pada pembangunan keadilan sosial; dan
- hukum nasional harus menjamin hidupnya toleransi beragama yang bnerkeadaban.
Berdasarkan Rapat Konsultasi antara Menteri Hukum dan HAM dan Baleg DPR tanggal 31 Januari 2005, delapan arah kebijakan Prolegnas ditetapkan sebagai berikut:
- Membentuk peraturan perundang-undangan di bidang hukum, ekonomi, politik, agama, pendidikan, ilmu pengetahuan dan teknologi, sosial budaya, pembangunan daerah, SDA dan lingkungan hidup, serta hankam sebagai pelaksanaan amanat UUD 1945;
- mengganti peraturan perundang-undangan peninggalan kolonial dan menyempurnakan peraturan perundang-undangan yang ada yang tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman;
- mempercepat proses penyelesaian RUU yang sedang dalam proses pembahasan dan membentuk UU yang diperintahkan oleh UU;
- Membentuk peraturan perundang-undangan yang baru untuk mempercepat reformasi, mendukung pemulihan ekonomi, demokrasi dan perlindungan HAM, dan pemberantasan KKN dan kejahatan transnasional;
- Meratifikasi secara selektif konvensi internasional yang diperlukan untuk mendukung pembangunan ekonomi, demokrasi dan perlindungan HAM serta pelestarian lingkungan;
- Membentuk peraturan perundang-undangan baru sesuai dengan tuntutan masyarakat dan kemajuan zaman;
- Memberikan landasan yuridis bagi penegakan hukum secara tegas, profesional, dan menjunjung tinggi HAM dan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender; dan
- Menjadikan hukum sebagai sarana pembaharuan dan pembangunan di segala bidang yang mengabdi pada kepentingan rakyat, bangsa dan negara guna mewujudkan prinsip keseimbangan antara ketertiban, legitimasi, dan keadilan.
Kriteria Prioritas dan Klasifikasi RUU
RUU yang diprioritaskan dalam Prolegnas harus sesuai dengan beberapa kriteria-kriteria sebagai berikut:
- RUU tersebut merupakan perintah dari UU 1945 atau Ketetapan MPR RI;
- RUU tersebut terkait dengan pelaksanaan UU lain;
- RUU yang mendorong percepatan reformasi;
- RUU yang merupakan warisan Prolegnas sebelumnya (carry over) yang diseuaikan dengan kondisi saat inil
- RUU yang berkaitan dengan revisi/amandemen terhadap UU yang bertentangan dengan UU lainnya;
- RUU ratifikasi perjanjian internasional;
- RUU perlindungan HAM dengan memperhatikan prinsip kesetaraan dan keadilan jender;
- RUU yang mendukung pemulihan dan pembangunan ekonomi rakyat yang berkeadilan; serta
- RUU yang secara langsung membentuk kepentingan rakyat untuk memulihkan dan meingkatkan kondisi kesejahteraan sosial masyarakat.
Lain halnya menurut Wicipto Setiadi, Direktur Harmonisasi Peraturan Perundang-undangan Depkumham saat ini (2008). Wicipto menyederhanakannya menjadi tiga kriteria, yaitu:
- sudah disiapkan N.A.-nya;
- RUU sudah siap; dan
- RUU sudah melalui proses pengharmonisasian di Direktorat Jenderal Peraturan Perundang-undangan, Departemen Hukum dan HAM.
Berdasarkan klasifikasinya, RUU dalam Prolegnas diklasifikasikan menjadi:
- RUU Prioritas;
- RUU Kumulatif Terbuka; dan
- RUU Luncuran (Carry Over).
RUU Prioritas merupakan RUU yang disusun berdasarkan usulan dari DPR, Presiden atau DPD tiap tahunnya. Sementara RUU kumulatif terbuka merupakan RUU di luar Prolegnas yang dalam keadaan tertentu dapat diajukan oleh DPR atau Presiden. Contoh pada Prolegnas 2008 yaitu:
- RUU pengesahan perjanjian internasional;
- RUU yang meningkatkan Perpu menjadi UU;
- RUU yang mengganti UU yang dinyatakan tidak mempunyai kekuatan mengikat oleh Keputusan MK; dan
- RUU yang berkenaan dengan reformasi agraria.
Saat ini disinyalir bahwa Direktorat Jenderal Hak Kekayaan Intelektual Departemen Hukum dan HAM akan memasukkan revisi atas UU di bidang HKI melalui Pemerintah, seperti revisi atas UU tentang Hak Cipta, UU tentang Paten, dan UU tentang Merek. Ini artinya RUU revisi tersebut akan menjadi RUU kumulatif terbuka pada Prolegnas 2008.
Terakhir, RUU luncuran merupakan RUU yang tidak selesai dibahas pada Prolegnas tahun-tahun sebelumnya. RUU luncuran bisa juga merupakan RUU yang tidak selesai dijadikan UU pada Prolegnas sebelumnya.
Kritik terhadap Prolegnas
Kritik terhadap Prolegnas bukan dialamatkan kepada konsep Prolegnas sendiri. Namun demikian, kritik diarahkan pada realisasi RUU dalam Prolegnas yang menjadi UU.
Contohnya pada Prolegnas 2005-2009 antara Pemerintah dan DPR diprioritaskan sebanyak 284 RUU. Berdasarkan data dari Depkumham, tahun 2005 hanya ada 14 UU, 2006 hanya ada 23, serta tahun 2007 ada 48 UU. Ini artinya, total RUU yang berhasil disetujui bersama oleh Presiden dan DPR dari tahun 2005-2007 hanya sebanyak 85 UU saja atau hampir 30% untuk tiga tahun. Sedangkan sisanya, yaitu 199 RUU atau sekitar 70%-nya harus diselesaikan hanya dalam jangka waktu dua tahun. Bayangkan!
Lebih ke depan lagi, RUU Prioritas Tahun 2008 oleh Pemerintah dan DPR ditetapkan sebanyak 95 RUU. Ini artinya, masih ada 199 RUU dikurangi 95 RUU atau 104 RUU yang harus diselesaikan pada tahun 2009. Ini pun belum dihitung seandainya (dan pasti akan ada) RUU luncuran tahun 2008 atau RUU kumulatif terbuka di luar Prolegnas. Padahal sejauh ini, rata-rata RUU yang dapat direalisasikan menjadi UU tiap tahunnya hanya 28 RUU saja berdasarkan jumlah rata-rata UU tahun 2005-2007.
Di samping itu, kritik juga bisa dilakukan terhadap konsistensi antara sasaran politik hukum tahun 2004-2009 dengan Prolegnas 2004-2009. Sasaran politik hukum tahun 2004-2009 yang dirumuskan oleh BPHN, yaitu:
- terciptanya sistem hukum nasional yang adil, konsekuen, tidak diskriminatif,
- dijaminnya konsistensi seluruh peraturan perundang-undangan pada tingkat pusat dengan daerah dan tidak bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi; dan
- terwujudnya kelembagaan peradilan dan penegak hukum yang berwibawa, bersih, dan profesional sebagai upaya untuk memulihkan kembali kepercayaan hukum masyarakat secara keseluruhan.
RUU tentang Kepariwisataan yang diluncurkan tahun 2006 kurang berkaitan dengan sasaran politik tahun 2004-2009 yang mengarah pada legal harmonization dan pembangunan institusi penegak hukum . Selain itu, RUU tentang Keterbukaan Informasi Publik yang sejalan dengan sasaran politik tersebut sampai sekarang belum berhasil disahkan menjadi UU.
Isu money politics di DPR dalam penentuan prioritas RUU mungkin saja bisa menjadi penyebabnya.
Sumber:
- UU No 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.
- _____, 3o Tahun Prolegnas 1977-2007, BPHN, Jakarta, 2007.
- Qomaruddin, S.H., M.H., Dasar-Dasar Konstitusional Peraturan Perundang-undangan, BPHN, Jakarta, 2007.
- Setiadi, S.H., M.H., Dr. Wicipto, Pengharmonisasian, Pembulatan, dan Pemantapan Konsepsi RUU sebagai Salah Satu Tolak Ukur Kriteria Prolegnas, BPHN, Jakarta. 2007.
- www.hukumham.info.
- www.legalitas.org.
